در صورت تغییر نظام سیاسی به ریاستی، رسما منصب نخست‌وزیری از میان خواهد رفت و شیعیان سمت ریاست جمهوری را عهده‌دار می‌شوند. در چنین شرایط مساله این است که تنها پست ریاست پارلمان باقی می‌ماند و به نظر می‌رسد در این زمینه میان کردها و اعراب سنی تنشی جدی ایجاد شود و حتی زمینه برای نوعی خلاء سیاسی میان جریان‌های مختلف ایجاد شود.
الوقت - آغاز دور دوم اعتراضات کشور عراق از 25 اکتبر 2019 (3 آبان 1398) روند تحولات و خواسته‌های معترضان را وارد روندی جدید کرده است. در دور جدید اعتراضات دیگر مساله انجام اصلاحات اقتصادی و سیاسی در حاشیه قرار گرفته و خواسته‌های بزرگ‌تر همچون تغییر قانون اساسی مطرح شده است. در این میان، تغییر نظام سیاسی به سیستم ریاستی یکی از مهم‌ترین مباحثی است که در چند وقت اخیر مطرح شده و حتی شواهد حاکی از آن است که این موضوع در دستور کار پارلمان قرار گرفته است. با این تفاسیر، مساله اصلی مقال حاضر این است که امکان تغییر نظام سیاسی در کشور عراق تا چه اندازه محتمل بوده و این رخداد چه ظرفیت‌ها و موانعی دارد؟ در راستای پی‌گیری این مساله در ابتدا مروری نظری بر تفکیک نظام ریاست و پارلمانی ارائه شده و سپس مهم‌ترین رانه‌ها و پس‌ران‌های تغییر نظام سیاسی به ریاستی مورد بررسی قرار گرفته است.
نظام سیاسی عراق؛ سیستم پارلمانی یا اختلاطی از دو سیستم سیاسی رایج
در غالب نظام سیاسی دموکراتیک، یا سیستم سیاسی به صورت پارلمانی اداره می‌شود یا به صورت ریاستی. نظام ریاستی یک نظام حکومتی است که نتیجه تفکیک کامل قواست. در رژیم‌های ریاستی قوه مجریه در استقلال از پارلمان (قوه مقننه) فعالیت می‌کند. در این سیستم رئیس‌جمهور که ریاست قوه مجریه و ریاست کشور را بر عهده دارد برای مدت محدودی با رأی مردم انتخاب می‌شود. در این نظام انتخاب رئیس‌جمهور با رأی مردم به او اعتبار فوق‌العاده و قدرت قابل توجهی می‌بخشد و آزادی عمل و اختیار بیشتر او در انتخاب وزیران و همکاران و سیاست‌های کشور را موجب می‌شود. مهم‌ترین نمود نظام سیاسی در جهان را می‌توان سیستم سیاسی کشور آمریکا ارزیابی کرد.
در این نظام نظر به اینکه حاکمیت ملی از سوی مردم و از طریق انتخابات به نمایندگان پارلمان سپرده می شود و از این طریق و به طور غیر مستقیم به دستگاهها و مقامات اجرایی منتقل می گردد، قوه مجریه به قوه مقننه وابسته است، یعنی در عین تفکیک و تمایز، باید مسئول و پاسخگوی قوه مقننه باشد چراکه از آن ناشی شده است. در نظام پارلمانی، قوه مجریه از دل قوه مقننه بر می‌آید و لذا قوه مقننه بر قوه مجریه برتری حقوقی و قانونی دارد و همانگونه که آن را به وجود می آورد، حق انحلال آن را هم دارد. در نظام پارلمانی مردم نمایندگان را انتخاب می کنند و نمایندگان هستند که مقامات اجرایی را انتخاب می کنند و بر همین اساس نیز مردم در انتخاب مقامات اجرایی به صورت غیر مستقیم دخالت می کنند. مهم‌ترین نمود نظام پارلمانی را می‌توان سیستم سیاسی کشور انگلستان ارزیابی کرد.
با این اوصاف، نظام سیاسی کشور عراق در سال‌های بعد از 2003 بیشتر به سیستم پارلمانی نزدیک است اما به هیچ عنوان به طور کامل با استاندارهای این گونه رایج از حکومت‌مداری تطابق ندارد. هر چند نخست‌وزیر و رئیس‌جمهور از سوی پارلمان و با رای غیر مستقیم مردم برگزیده می‌شوند اما واقعیت این است که رئیس‌جمهور نیز از اختیاراتی خاص همانند وتوی مصوبات مجلس برخوردار است. حتی به عبارتی می‌توان گفت رئیس جمهور عراق با وجود نماد وحدت ملی بودن، به هیچ عنوان پستی تشریفاتی نیست و همین مساله عراق را به سمت نوعی نظام مختلط از هر دو گونه سیستم سیاسی رایج پیش برده است.
الزامات تغییر نظام پارلمانی به ریاستی
تغییر نظام سیاسی از پارلمانی به ریاستی که به معنای اصلاح بخشی از قانون اساسی عراق نیز است تنها از طریق همه‌پرسی و تایید اصلاحات با رای مستقیم مردم عراق در تمامی 18 استان این کشور امکان‌پذیر می‌باشد. در ابتدای امر باید کیمته بازبینی و اصلاح قانونی اساسی که کمیتهای متشکل از 18 عضو است مطالعات ابتدایی خود را انجام داده و در نهایت تغییرات را به پارلمان ارائه کنند. پس از بررسی در پارلمان و تایید اصلاحات، زمانی برای برگزاری همه‌پرسی و رجوع به ارای مستقیم شهروندان عراقی تعیین می‌شود. در این مرحله در صورتی دو سوم جمعیت سه استان عراق به تغییر قانون اساسی رای مخالف بدهند، عملا موضوع تغییر نظام به ریاستی نیز منحل خواهد شد.
ظرفیت‌های تغییر نظام سیاسی در عراق
در مقطع کنونی و با توجه به شبکه تحولات قدرت پیچیده عرصه سیاست و حکمرانی عراق میان دولت و مردم، می‌توان مهم‌ترین ظرفیت‌های اجرایی شدن طرح تغییر نظام پارلمانی به ریاستی را در سه سطح مورد خوانش قرار داد.
1- اجرای خواست معترضان و آرام کردن آنها
بدون تردید در وضعیت کنونی، به هیچ عنوان بحث اجرایی شدن خواسته‌های معترضان نمی‌تواند زمینه‌اجرایی به خود بگیرد؛ زیرا خواسته‌های آنها حجمی وسیع از تغییرات را شامل می‌شود که در کوتاه مدت از توان هر جریان و دولتی خارج است. تغییرات در ساختار اقتصادی و اجتماعی فرآیندی بلندمدت است که به سرعت انجام نمی‌پذیرد، بنابراین اکنون تنها تغییرات سریع و ملموس هستند که می‌توانند معترضان را آرام کنند. در این زمینه، برکناری عادل عبدالمهدی و برگزاری همه‌پرسی برای تغییر قانون اساسی در دسترس‌ترین گزینه‌هایی هستند که برخی از نخبگان و جریانات سیاسی عراقی جهت آرام کردن معترضان در پیش گرفته اند.
2- حمایت جریان‌های سیاسی شیعی
تغییر نظام پارلمانی به ریاستی، برای تنها گروه جمعیتی که در عراق می‌تواند به عنوان تهدید تلقی نشود، شیعیان است. در حقیقت، شیعیان با داشتن اکثریت حدود 60 تا 65 درصدی، در هر فرایند دموکراتیکی به آسانی بر دیگر گروههای جمعیتی غالب خواهند شد. در وضعیت کنونی نیز بخشی از جریان‌های سیاسی شیعه همچون ائتلاف فتح به رهبری هادی العامری، از مدافعان اصلی تغییر نظام سیاسی است. در واقع، تغییر نظام به ریاستی این امکان را فراهم می‌کند که یک شخصیت سیاسی شیعه تحت هر شرایطی به قدرت دست پیدا کند و اتفاقاً روند سازش‌های بسیار دشوار پارلمانی را نیز تسهیل نماید.
محدودیت‌های تغییر نظام سیاسی
تغییر نظام سیاسی در کشور عراق، بیش از آنکه ظرفیت اجرایی شدن داشته باشد با محدودیت مواجه خواهد بود. در همین زمینه می‌توان به سه محدودیت مهم اشاره کرد:
1- بر هم خوردن سیستم حکومت ائتلافی در عراق
در غالب کشورهایی که ترکیب جمعیتی چند قومیتی داشته باشد، از سیستم حکومت ائتلافی برای اداره نظام سیاسی بهره گرفته می‌شود. نماد بارز این امر را می‌توان سیستم حکمرانی در کشور لبنان ارزیابی کرد. در عراق پس از سقوط رژیم بعث نیز همین مدل یعنی حکومت ائتلافی در دستور کار قرار گرفت. اساس تقسیم پست‌های بالای نظام سیاسی این کشور نیز بر این اساس تقسیم شد که شیعیان پست نخست‌وزیری، کردها منصب ریاست جمهوری و اعراب سنی ریاست پارلمان را در اختیار داشته باشند. اکنون این مساله مطرح می‌شود که در صورت تغییر نظام سیاسی به ریاستی، رسما منصب نخست‌وزیری از میان خواهد رفت و شیعیان سمت ریاست جمهوری را عهده‌دار می‌شوند. در چنین شرایط مساله این است که تنها پست ریاست پارلمان باقی می‌ماند و به نظر می‌رسد در این زمینه میان کردها و اعراب سنی تنشی جدی ایجاد شود و حتی زمینه برای نوعی خلاء سیاسی میان جریان‌های مختلف ایجاد شود.
2- امکان رد تغییر نظام سیاسی به ریاستی از سوی کردها
بدون تردید، مهم‌ترین مانع در برابر تغییر نظام سیاسی به سیستم ریاستی و حتی پیش از آن اصلاح مفاد قانون اساسی کردها هستند. بر اساس قانون اساسی عراق هر گونه اصلاح و تغییر در قانون اساسی باید به همه‌پرسی گذاشته شود. در این مساله مهم این است که هر گونه اصلاح در قانون اساسی در صورت مخالفت دو سوم جمعیت سه استان عراق منحل می‌شود.
یعنی اقلیم کردستان عراق، که شامل سه استان اربیل، سلیمانیه و دهوک است می‌تواند به آسانی هر گونه تغییر در قانون اساسی را که مطابق میل آنها نباشد، رد کند. بنابراین، تغییر نظام سیاسی به ریاستی آن‌چنان که به نظر می‌رسد آسان نیست و کردها به آسانی می‌توانند اصلاح قانون و تغییر سیستم حکومت را به صورتی غیر مستقیم و در جریان همه پرسی وتو کنند. در وضعیت کنونی نیز با توجه به اینکه کردها نسبت به بازنگری در برخی مفاد که تضمین کننده فدرالی بودن نظام سیاسی و جایگاه اقلیم کردستان در عراق بعد از 2003 است، نگران هستند، این احتمال وجود دارد که اصلاح قانون اساسی حتی در صورت موافقت سایر استان‌ها با مخالفت دو سوم اهالی استان‌های سلیمانیه، اربیل و دهوک مواجه شود.
3- دشواری در اقناع اعراب سنی به تغییرات در ساختار قدرت
علاوه بر کردها، اعراب سنی دیگر بازیگرانی هستند که می‌توانند در نهایت به مخالفان تغییر نظام سیاسی به سیستم ریاستی تبدیل شوند. در حقیقت، این امکان وجود دارد که با توجه به جایگاه کردها در بغداد و توانایی آنها برای رد اصلاح قانونی اساسی، برخی پست‌های کلیدی همچون ریاست پارلمان و وزارت‌های کلیدی به کردها واگذار شود تا از این طریق، آنها نیز به تغییرات رضایت دهند. در این میان، اعراب سنی نگران این هستند که قربانی چنین سازشی شوند، در نتیجه ممکن است با تغییر نظام سیاسی در نهایت امر مخالفت کنند، یا در حالت حداقلی خواستار برخی تضمین‌های اساسی رای حقوق خود شوند.
