الوقت- ارتش آمریکا بخش مهمی از توان دریایی خود شامل ناوهای هواپیمابر، ناوشکنها، زیردریاییهای هستهای، جنگندهها و بمبافکنهای راهبردی به همراه دهها هزار نیرو را در اطراف مرزهای زمینی و دریایی ایران به حالت تعلیق نگه داشته و این در حالی است که تنها دو روز تا پایان مهلت قانونی 60 روزه رئیس جمهور برای فرستادن ارتش به جنگ بدون مجوز کنگره باقی مانده است.
در این میان فارغ از مخالفتهای جدی که در کنگره علیه این جنگ و راهبرد مبهم کاخ سفید برای تشریح اهداف جنگ و چگونگی خروج از آن وجود دارد، افکار عمومی در آمریکا نیز به طور واضح با ادامه این جنگ همراه نیست. نتایج نظرسنجی های مختلف در آمریکا از زمان آغاز جنگ، نشان می دهد اکثریتی نزدیک به دوم سوم مردم آمریکا با این جنگ مخالف اند و تنها درصدی بین 20 تا حداکثر 25 درصد آمریکایی ها از این جنگ حمایت می کنند؛ از جمله نظرسنجی مشترک موسسات رویترز و ایپسوس در اوایل ماه آوریل و نظرسنجی هفتهگذشته موسسه «Strength In Numbers» که نشان میدهد 55 درصد بزرگسالان آمریکایی خواستار استیضاح ترامپ هستند.
بنابراین درست است که تاکنون 5 بار تلاش سناتورهای مخالف برای توقف جنگ به شکست انجامیده اما برتری بسیار حداقلی آرا موافقان ترامپ به همراه نگرانیهای جدی نمایندگان جمهوریخواه از تبعات ادامه پشتیبانی از جنگ در رای رایدهندگان در انتخابات میاندورهای که 5 ماه دیگر برگزار میشود احتمالاً کار کاخ سفید برای گرفتن مجوز از کنگره را سخت میکند. در این رابطه برخی نمایندگان جمهوریخواه کنگره، از جمله جان کرتیس (سناتور جمهوریخواه) و دان بیکن (نماینده جمهوریخواه مجلس نمایندگان)، اعلام کردهاند در صورت تداوم عملیات پس از مهلت شصتروزه، ممکن است از تلاشهای محدودکننده حمایت کنند.
قانون اختیارات جنگی
طبق «قانون اختیارات جنگی» (مصوب ۱۹۷۳)، اگر رئیسجمهور نیروهای نظامی را بدون اعلان جنگ یا مجوز خاص کنگره به درگیری نظامی بفرستد، باید ظرف ۴۸ ساعت به کنگره گزارش دهد. از آن لحظه، یک «ساعتشمار» ۶۰ روزه (به اضافه یک دوره ۳۰ روزه برای خروج امن نیروها در شرایط اضطراری) آغاز میشود.
اگر کنگره مجوز ندهد: قانون صراحتاً بیان میکند که در پایان ۶۰ روز (یا ۹۰ روز با احتساب دوره خروج)، رئیسجمهور موظف است نیروها را از منطقه عملیاتی خارج کند و عملیات را متوقف نماید، مگر اینکه کنگره:
- اعلان جنگ کرده باشد؛
- مجوز قانونی (AUMF) برای ادامه عملیات نظامی صادر کرده باشد؛
- به دلیل حمله مسلحانه به ایالات متحده، توانایی تشکیل جلسه برای کنگره وجود نداشته باشد.
این قانون نتیجه بالا گرفتن اختلافات میان دولت ریچارد نیکسون و نمایندگان کنگره درباره روند و نتایج جنگ ویتنام در دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰ بود که به یکی از تجارب تلخ تاریخی لشگرکشیهای خارجی در حافظه ملت آمریکا تبدیل شد. در این جنگ علاوه بر جنایات بزرگی که ارتش آمریکا علیه مردم ویتنام رقم زد و لگه ننگی پاک نشدنی بر ادعاهای حقوق بشری کاخ سفید وارد کرد، ارتش گرفتار باتلاقی شد که نمیتوانست از آن خارج شود و نهایتاً بدون هیچگونه دستاوردی مجبور به فرار از مخمصه شد.
در چنین فضایی کنگره که خود را از فرآیند تصمیمگیری درباره جنگ حذف شده میدید برای جلوگیری از تکرار این موضوع قانون مذکور را با رای اکثریت دو سوم (پس از وتو اولیه رئیس جمهور) به تصویب رساند. هدف این قانون آن بود که میان ضرورت واکنش سریع رئیسجمهور و حق نظارتی کنگره توازن ایجاد کند.
سناریوهای پیش روی رئیسجمهور برای دور زدن یا تمدید
تصور قانونگذاران این بود که این محدودیت زمانی مانع از تبدیل عملیات محدود به جنگهای طولانی خواهد شد اما همچنان راههای حقوقی فرار از این الزامات برای رئیس جمهور وجود دارد.
1- تفسیر محدود از «خصومتها(Hostilities) : دولتها اغلب استدلال میکنند که اقدامات نظامی آنها «خصومت» محسوب نمیشود. مثلاً حملات هوایی محدود و استفاده از پهپاد یا پشتیبانی لجستیکی. در جنگ کوزوو در سال ۱۹۹۹ دولت بیل کلینتون عملیات هوایی گسترده علیه صربستان را آغاز کرد، اما استدلال کرد این عملیات الزاماً در چهارچوب «مخاصمات» موردنظر قانون قرار نمیگیرد و طبق این استدلال دولت به عملیات ادامه داد. در عملیات حمله به لیبی در سال ۲۰۱۱ نیز دولت باراک اوباما در گزارشی به کنگره اعلام کرد مشارکت آمریکا در عملیات ناتو به دلیل نقش محدود، استفاده از تواناییهای دوربرد و خطر پایین برای نیروهای آمریکایی «مخاصمات» به معنای قانون محسوب نمیشود.
2- تغییر ماهیت عملیات: دولت ممکن است با تغییر عنوان مأموریت (مثلاً از «جنگ» به «کمکهای بشردوستانه»، «مستشاری» یا «مبارزه با تروریسم») ادعا کند که مأموریت جدیدی آغاز شده و محدودیتهای قبلی اعمال نمیشود.
3- استناد به اختیارات فراتر از قانون: رئیسجمهور ممکن است ادعا کند که اختیاراتش بر اساس «اصل دوم قانون اساسی» (به عنوان فرمانده کل قوا) فراتر از محدودیتهای قانونیِ کنگره است و قانون اختیارات جنگی، تجاوز به اختیارات اجرایی اوست. دولتها معمولاً اعلام میکنند اقداماتشان «سازگار با» (consistent with) قطعنامه اختیارات جنگی است، نه اینکه «بر اساس» یا «مطابق با» (pursuant to) آن انجام شده است. عبارت «مطابق با» به معنای پذیرش کامل چهارچوب قانونی و آغاز محدودیت زمانی شصتروزه است. اما عبارت «سازگار با» امکان گزارشدهی سیاسی را فراهم میکند بدون آنکه دولت الزام حقوقی ناشی از قانون را بپذیرد.
گزینههای کنگره برای بازپسگیری صلاحیت
کنگره ابزارهای قانونی قدرتمندی در اختیار دارد، اما استفاده از آنها اغلب به «اراده سیاسی» نیاز دارد:
1- تصویب قانون: کنگره میتواند با تصویب یک قطعنامه، دستور خروج فوری نیروها را صادر کند. این قطعنامه در صورت وتو رئیس جمهور نیازمند تصویب دو سوم آراء نمایندگان است که در حال حاضر دور از دسترس به نظر میرسد.
2- قطعنامه استنکاف از تخصیص بودجه» (Power of the Purse): در حال حاضر این مؤثرترین سلاح مخالفان ترامپ در کنگره است. کنگره میتواند در قوانین بودجه، صراحتاً ذکر کند که «هیچ بودجهای نباید صرف عملیات نظامی در [منطقه مورد نظر] شود». اگر بودجهای وجود نداشته باشد، عملاً ادامه عملیات غیرممکن میشود.
3- ابزار قضایی: اگرچه دادگاهها معمولاً از ورود به «سیاستهای خارجی» خودداری میکنند، اما اعضای کنگره میتوانند در صورت نقض آشکار قانون، شکایتهای حقوقی ثبت کنند؛ هرچند موفقیت آن در دادگاهها با چالشهای زیادی روبروست.
در مجموع باید گفت اگرچه قانون اختیارات جنگی به ظاهر «کلید خاموش» جنگ را در دست کنگره قرار میدهد، اما در عمل، این یک «بنبست سیاسی» است. تاریخ نشان داده که وقتی اراده سیاسی در کنگره برای مقابله با رئیسجمهور وجود نداشته باشد، این قانون به راحتی توسط قوه مجریه به حاشیه رانده میشود.
بنابراین به نظر میرسد ترامپ پس از پایان مهلت 60 روزه 11 اردیبهشت، برای تمدید 30 روزه این وضعیت همچنان به لحاظ حقوقی چالش جدی پیش روی خود حس نکند اگرچه تداوم تلاشهای نمایندگان کنگره و بالا رفتن هزینههای ادامه جنگ میتواند سرمایه اجماعی و سیاسی جمهوریخواهان را بیش از پیش بر باد دهد و همین امر ترامپ را از ماجراجویی جدید برحذر دارد.
