الوقت- کمتر از دو ماه تا تشکیل اولین جلسه کنگره جدید با ترکیب تحول یافته نمایندگان در سوم ژانویه (13 دی) از هم اکنون رسانه‌ها و تحلیلگران و احتمالاً همچنین کاخ سفید و دموکرات‌ها به سراغ چیدن استراتژی‌های رویارویی میان ترامپ و دموکرات‌های خشمگین رفته‌اند.
اینکه جدال بر سر چیست؟ پاسخ دشوار نیست هرآنچه ترامپ در دو سال گذشته با همراهی یک کنگره گوش به فرمان بنا کرده است. در این میان آنچه دشوار و گیج کننده و تاحدودی مبهم مانده سبک و سیاق و نتایج تقابل قانون‌گذاران کنگره با سیاست‌های قوه مجریه است. اینکه در قانون چه مسیرهایی پیشبینی شده و چه مسیرهای میانبر دیگری وجود دارد تا کنگره دموکرات بتواند افسار سیاست لجام گسیخته کاخ سفید را بکشد؟ کدام مسیرها با توجه به اختیار حق وتو ترامپ و محدودیت‌های شکستن آن قابل تحقق‌تر است، کدامیک در دسترس‌تر بوده و چگونه دموکرات‌ها باید از کارت‌هایشان به بهترین شکل استفاده کنند؟
در این میان یکی از مهمترین اولویت‌ها که کل فضای انتخابات این دوره متاثر از آن بود و کانون گفتمان تهاجمی نامزدهای دموکرات را در رقابت‌ها به خود اختصاص داده بود جنگ ایران است. همانطور که خود ترامپ بعد از شکست در انتخابات اعتراف کرد این جنگ به دلیل اثرات مستقیم (تورم سوخت) و غیرمستقیم آن بر سفره شهروندان جنگی بسیار نامحبوب بود و از این رو قابل تصور است که رای دهندگان انتظار دارند تا نمایندگان جدید اولویت برنامه‌های خود را روی توقف این جنگ پرهزینه، غیرضروری و بی‌نتیجه متمرکز کنند.
مع الوصف در میان ابزارهای قانون‌گذاری کنگره، ابزاری که می‌تواند از اهمیت بیشتری برخوردار باشد: اختیار قانون اساسی کنگره در کنترل و تخصیص بودجه فدرال است.
اگرچه دموکرات‌ها ممکن است برای محدود کردن اختیارات نظامی رئیس‌جمهور به تصویب قوانین جدید، انجام تحقیقات کنگره یا حتی آغاز روند استیضاح متوسل شوند، اما هر یک از این مسیرها با موانع سیاسی و نهادی قابل‌توجهی روبه‌روست. مهم‌تر از همه اینکه ترامپ می‌تواند قوانین محدودکننده اختیارات نظامی خود را وتو کند و آغاز روند استیضاح نیز بدون جلب حمایت قابل‌توجهی از جمهوری‌خواهان، به نتیجه عملی نخواهد رسید.
با این حال، مسیر بودجه‌ای از جنس دیگری از اهرم فشار برخوردار است. بر اساس قانون اساسی آمریکا، اختیار تخصیص منابع مالی فدرال، از جمله اعتبارات موردنیاز برای تداوم عملیات نظامی، در دست کنگره قرار دارد. رئیس‌جمهور فرمانده کل قوای مسلح است، اما این اختیار به معنای برخورداری از قدرت نامحدود برای تأمین مالی یک کارزار نظامی طولانی‌مدت، بدون تصویب اعتبارات از سوی کنگره نیست.
این وضعیت یک توازن مهم ایجاد می‌کند: ترامپ ممکن است همچنان فرماندهی عملیاتی نیروهای آمریکایی را در اختیار داشته باشد، اما منابع مالی موردنیاز برای تداوم جنگ، تأمین مجدد تجهیزات و گسترش عملیات تا حد زیادی به تصویب اعتبارات از سوی کنگره وابسته است.
بنابراین، دموکرات‌ها از طریق کنترل تخصیص این منابع می‌تواند بر توانایی دولت برای تداوم جنگ تأثیر بگذارد، حتی بدون آنکه مستقیماً در فرماندهی و هدایت عملیات نظامی مداخله کند.
مبنای قانون اساسی: اختیار تخصیص بودجه در دست کنگره است
مبنای قانون اساسی این راهبرد در بند هفتم از بخش نهم اصل اول قانون اساسی آمریکا قرار دارد که به «بند تخصیص اعتبارات» (Appropriations Clause) معروف است. در این بند تصریح شده است: «هیچ پولی از خزانه‌داری خارج نمی‌شود، مگر در چارچوب اعتبارات مصوب قانون».
این اصل، یکی از بنیادی‌ترین تقسیم‌بندی‌های اختیارات میان قوه مقننه و قوه مجریه را مشخص می‌کند. در حالی که اصل دوم قانون اساسی، رئیس‌جمهور را به‌عنوان فرمانده کل قوای مسلح تعیین کرده، اصل اول اختیار تأمین مالی، تخصیص منابع عمومی، اعلام جنگ و تشکیل و پشتیبانی ارتش را به کنگره واگذار کرده است.
در نتیجه، اختیار رئیس‌جمهور برای هدایت عملیات نظامی، به‌طور خودکار به معنای برخورداری از اختیار تأمین مالی نامحدود برای تداوم آن عملیات نیست.
سرویس پژوهشی کنگره آمریکا (CRS) در گزارش خود با عنوان «اختیارات کنگره در زمینه اعتبارات و تخصیص بودجه؛ مقررات قانون اساسی و قانونی» تأکید می‌کند که قدرت مالی یکی از مهمترین ابزارهای کنگره برای هدایت و نظارت بر هزینه‌های دولت فدرال است. این اختیار به کنگره اجازه می‌دهد نه‌تنها میزان منابع مالی اختصاص‌یافته به قوه مجریه، بلکه اهداف و شرایط مصرف این منابع را نیز تعیین کند.
این تمایز در مورد جنگ ایران اهمیت ویژه‌ای دارد. حتی اگر ترامپ مدعی باشد که کارزار نظامی علیه ایران در چارچوب اختیارات قانون اساسی او به‌عنوان فرمانده کل قوا قرار می‌گیرد، دولت همچنان برای تداوم عملیات به منابع مالی گسترده‌ای نیاز دارد که از جمله شامل موارد زیر است:
- هزینه‌های عملیات نظامی، استقرار نیروها و پشتیبانی لجستیکی؛
- خرید و تأمین مجدد موشکها، بمب‌ها و سایر مهمات مصرف‌شده؛
- نگهداری و جایگزینی هواپیماها، شناورها و تجهیزات نظامی؛
- عملیات اطلاعاتی، نظارتی و شناسایی؛
- تأمین مالی نیروهای آمریکایی و زیرساخت‌های نظامی این کشور در سراسر منطقه.
فوری‌ترین فرصت: محدود کردن اعتبارات تکمیلی جنگ
یکی از مهمترین دلایل اهمیت راهبرد دموکرات‌ها، بار مالی سنگینی است که جنگ ایران بر دولت آمریکا تحمیل کرده است.
دولت ترامپ تاکنون درخواست‌های مالی قابل‌توجهی برای تأمین هزینه‌های کارزار نظامی مطرح کرده است. بر اساس گزارش رویترز، ترامپ خواستار افزایش بودجه دفاعی آمریکا از حدود ۹۵۰ میلیارد دلار به ۱.۵ تریلیون دلار، به‌علاوه ۶۷ میلیارد دلار اعتبار اضافی برای جنگ ایران شده است.
این ارقام فرصتی برای دموکرات‌ها فراهم می‌کند تا پیامدهای مالی جنگ را به یک محور مستقیم تقابل با دولت تبدیل کنند.
در این میان، درخواست ۶۷ میلیارد دلاری برای تأمین هزینه‌های جنگ اهمیت ویژه‌ای دارد؛ زیرا این مبلغ فراتر از بودجه معمول وزارت دفاع درخواست شده و تمایز روشنی میان تأمین هزینه‌های جاری پنتاگون و اختصاص منابع مالی جدید برای تداوم و گسترش جنگ ایران ایجاد می‌کند.
دموکرات‌ها می‌توانند چند اقدام را در دستور کار قرار دهند:
نخست؛ مخالفت با تصویب اعتبارات تکمیلی جنگ
آنها می‌توانند از تصویب درخواست دولت برای تأمین مالی اضافی خودداری کنند و مانع دسترسی پنتاگون به منابعی شوند که برای حفظ و گسترش عملیات نظامی ضروری می‌داند.
دوم؛ اعمال محدودیت صریح بر نحوه مصرف اعتبارات مصوب
دموکرات‌ها به‌جای مخالفت صرف با تخصیص بودجه جدید، می‌توانند در لوایح هزینه‌ای دولت، بندهایی را بگنجانند که استفاده از اعتبارات مشخص فدرال برای انجام عملیات نظامی علیه ایران را ممنوع کند.
این رویکرد از آن جهت اهمیت دارد که می‌تواند علاوه بر منابع مالی جدید، نحوه استفاده از اعتبارات قبلی را نیز تحت تأثیر قرار دهد.
سوم؛ مشروط کردن تأمین مالی نظامی در آینده
کنگره می‌تواند تخصیص منابع مالی بیشتر را به شروط مشخصی از جمله ارائه گزارش تفصیلی درباره هزینه‌های جنگ، تشریح اهداف نظامی دولت و دریافت مجوز صریح کنگره برای ادامه یا گسترش عملیات مشروط کند.
تمایز میان این رویکردها مهم است. صرفاً مخالفت با درخواست بودجه تکمیلی ممکن است روند جنگ را کُند کند، اما اعمال محدودیت‌های صریح بر مصرف اعتبارات موجود و آینده می‌تواند مانع حقوقی مستقیم‌تری در برابر تداوم عملیات نظامی ایجاد کند.
قطعنامه موقت بودجه؛ نخستین فرصت جدی برای چانه‌زنی دموکرات‌ها
شاید فوری‌ترین فرصت دموکرات‌ها برای استفاده از این اهرم، حتی پیش از آغاز رسمی به کار کنگره جدید، در اختیار آنها قرار گیرد.
بر اساس گزارش رویترز و نشریه رول‌کال، ترتیبات فعلی تأمین مالی دولت فدرال در ۱۱ دسامبر ۲۰۲۶ (21 آذر) به پایان می‌رسد. بنابراین، کنگره باید برای جلوگیری از تعطیلی دولت، یا بسته کامل اعتبارات سالانه را تصویب کند یا به تمدید موقت تأمین مالی از طریق سازوکاری موسوم به «قطعنامه تداوم بودجه» (Continuing Resolution) متوسل شود.
این مهلت زمانی می‌تواند فرصتی مهم برای چانه‌زنی در اختیار دموکرات‌ها قرار دهد.
سناتور تیم کین اعلام کرده است که در حال تدوین بندی قانونی برای پایان دادن به جنگ است و قصد دارد آن را به قطعنامه موقت بودجه پیوست کند. سناتورهای مایکل بنت، کریس ون هولن، تمی داک‌ورث و همچنین برنی سندرز، نیز مخالفت خود را با هرگونه توافقی که توانایی دولت ترامپ برای استفاده از اعتبارات مصوب در تداوم جنگ را محدود نکند، اعلام کرده‌اند.
راهبرد اصلی در اینجا روشن است: دموکرات‌ها می‌توانند حمایت خود از تأمین مالی مستمر دولت را به گنجاندن بندهایی برای محدود کردن تأمین مالی جنگ ایران مشروط کنند.
چنین اقدامی دولت و جمهوری‌خواهان کنگره را در موقعیت دشواری قرار می‌دهد. رد این محدودیت‌ها می‌تواند به بن‌بست در تصویب بودجه و تعطیلی بخشی از دولت فدرال منجر شود؛ وضعیتی که ممکن است ارائه خدمات دولتی را مختل کرده و پرداخت حقوق کارکنان فدرال را به تأخیر بیندازد.
البته این به معنای پیروزی فوری و تضمین‌شده دموکرات‌ها نیست. تا زمان آغاز به کار کنگره جدید در ژانویه، جمهوری‌خواهان همچنان کنترل هر دو مجلس را در اختیار دارند و رهبران این حزب نیز نشان داده‌اند که بعید است لایحه هزینه‌ای حاوی بندهایی را که ترامپ با آن مخالف است، برای امضا به کاخ سفید ارسال کنند.
بنابراین، مهلت ۱۱ دسامبر دو مسیر احتمالی پیش روی دموکرات‌ها قرار می‌دهد:
اول: تلاش برای گنجاندن محدودیت‌های مربوط به تأمین مالی جنگ در مذاکرات مربوط به بودجه در دوره انتقالی کنگره، با استفاده از تهدید تعطیلی دولت به‌عنوان اهرم فشار؛
دوم: پرهیز از تقابل زودهنگام و حفظ این موضوع برای ژانویه، زمانی که دموکرات‌ها کنترل هر دو مجلس و کمیته‌های تخصیص بودجه را در اختیار می‌گیرند و می‌توانند دستور کار قانون‌گذاری را تعیین کنند.
گزارش ۱۲ نوامبر نشریه رول‌کال نشان می‌دهد که رهبران دموکرات همچنان در حال بررسی زمان‌بندی و ابعاد این راهبرد هستند.
قانون اختیارات دفاع ملی؛ اهرم فشار دیگری در دست دموکرات‌ها
بر اساس تحلیل اندیشکده کارنگی یکی دیگر از ابزارهای مهم، «قانون اختیارات دفاع ملی» (National Defense Authorization Act یا NDAA) است؛ قانونی که هر سال سیاست‌های دفاعی آمریکا را تعیین کرده و برنامه‌ها و اعتبارات نظامی را مجاز می‌کند.
البته نباید قانون اختیارات دفاع ملی را با قانون تخصیص اعتبارات اشتباه گرفت. این قانون عموماً برنامه‌های دفاعی و سطوح هزینه‌کرد را مجاز می‌کند، اما به‌تنهایی تمام منابع مالی لازم برای اجرای آنها را تأمین نمی‌کند. با این حال، این قانون یک فرصت مهم سیاسی و قانون‌گذاری در اختیار دموکرات‌ها قرار می‌دهد.
از آنجا که تصویب این قانون برای عملکرد تشکیلات نظامی آمریکا اهمیت زیادی دارد، تصویب سالانه آن به یک سنت دیرینه در کنگره تبدیل شده است. رویترز اشاره می‌کند که این قانون از سال ۱۹۶۱ تاکنون هر سال به تصویب رسیده است.
دموکرات‌ها می‌توانند از مذاکرات مربوط به این قانون برای گنجاندن بندهایی در راستای محدود کردن فعالیت‌های نظامی دولت علیه ایران استفاده کنند.
این بندها می‌تواند شامل موارد زیر باشد:
- ممنوعیت استفاده از منابع دفاعی مصوب برای انجام عملیات تهاجمی مشخص علیه ایران؛
- الزام دولت به دریافت مجوز کنگره پیش از گسترش کارزار نظامی؛
- تعیین الزامات گزارش‌دهی درباره هزینه‌ها، اهداف و مدت‌زمان جنگ؛
- محدود کردن انتقال یا جابه‌جایی برخی اعتبارات دفاعی برای تأمین مالی عملیات غیرمجاز.
چنین بندهایی به‌ویژه در صورتی اهمیت پیدا می‌کنند که دموکرات‌ها بتوانند حمایت جمهوری‌خواهانی را نیز جلب کنند که با جنگ مخالف‌اند یا نسبت به پیامدهای مالی آن نگرانی دارند.
وتوی رئیس‌جمهور؛ چرا راهبرد بودجه‌ای نیز از کارشکنی مصون نیست؟
با وجود ظرفیت این راهبرد، مسیر استفاده از قدرت بودجه‌ای کنگره کاملاً از مخالفت رئیس‌جمهور مصون نیست.
باید یک تمایز حقوقی مهم را در نظر گرفت: کنگره نمی‌تواند صرفاً با صدور یک دستور الزام‌آور، قوه مجریه را از مصرف اعتبارات منع کند، مگر آنکه این محدودیت از مسیر قانونی و مطابق تشریفات قانون اساسی تصویب شود. لایحه تخصیص بودجه‌ای که شامل محدودیت‌هایی بر هزینه‌های نظامی باشد، باید به تصویب هر دو مجلس برسد و برای امضای رئیس‌جمهور به کاخ سفید ارسال شود. ترامپ می‌تواند چنین لایحه‌ای را نیز مانند سایر قوانین وتو کند.
برای بی‌اثر کردن این وتو، موافقت دوسوم اعضای هر دو مجلس ضروری است؛ اکثریتی که دموکرات‌ها نمی‌توانند با توجه به ترکیب سیاسی کنگره، دستیابی به آن را قطعی بدانند. با این حال، راهبرد بودجه‌ای نوع متفاوتی از اهرم فشار را در اختیار آنها قرار می‌دهد.
قدرت وتوی رئیس‌جمهور به او اجازه می‌دهد یک لایحه تأمین مالی را رد کند، اما این اختیار به معنای توانایی ایجاد اعتبارات جدید یا وادار کردن کنگره به تصویب منابع مالی موردنیاز دولت نیست. اگر ترامپ بسته بودجه‌ای حاوی محدودیت‌های مربوط به جنگ ایران را رد کند، با خطر تعطیلی دولت یا طولانی شدن بن‌بست مالی روبه‌رو خواهد شد. این همان نقطه‌ای است که محاسبه سیاسی اهمیت پیدا می‌کند.
دولت باید میان هزینه‌های تداوم جنگ و پیامدهای داخلی جلوگیری از توافق بر سر تأمین مالی دولت یکی را در نظر بگیرد. تعطیلی دولت می‌تواند فعالیت کارکنان فدرال، پرداخت حقوق نظامیان، خدمات عمومی و حتی بخش‌هایی از اقتصاد را تحت تأثیر قرار دهد و نارضایتی عمومی از دولت را تشدید کند.
رویترز در تحلیل ۱۲ نوامبر خود دقیقاً به همین دوراهی اشاره کرده است: ترامپ می‌تواند لایحه بودجه حاوی محدودیت‌های جنگ ایران را وتو کند، اما در آن صورت باید خطر تعطیلی دولت و حتی اختلال در پرداخت حقوق نظامیان را نیز بپذیرد.
در سال 2007 این دوئل رئیس جمهور و کنگره به عقب‌نشینی کنگره انجامید اما اینبار شرایط فرق دارد و به نظر می‌رسد دموکرات‌ها نگرانی کمتری درباره خطرات سیاسی تعطیل شدن دولت داشته باشند زیرا اولاً درخواست توقف جنگ اکنون از خواسته‌های اصلی رای دهندگان و افکار عمومی است و ثانیاً شکاف بر سر ادامه سیاست جنگ‌طلبانه آشکارا به درون جمهوری‌خواهان کنگره و حتی کابینه ترامپ سرایت کرده است.
جمهوری‌خواهان محافظه‌کاری هستند که نسبت به کسری بودجه، بدهی عمومی و گسترش سریع هزینه‌های نظامی حساسیت دارند. درخواست دولت برای افزایش بودجه دفاعی به ۱.۵ تریلیون دلار، در کنار ۶۷ میلیارد دلار اعتبار اضافی برای جنگ ایران، می‌تواند نگرانی‌های این گروه را تشدید کند. برای این دسته از نمایندگان، محدود کردن اعتبارات جدید جنگ ممکن است گزینه جذاب‌تری از تقابل مستقیم با رئیس‌جمهور بر سر اختیارات قانون اساسی او باشد.
محدودیت‌های عملی؛ اگر کنگره بودجه را محدود کند چه اتفاقی می‌افتد؟
مهمترین نکته‌ای که باید در ارزیابی این راهبرد در نظر گرفت، آن است که جلوگیری از تصویب اعتبارات جدید لزوماً به توقف فوری عملیات نظامی منجر نمی‌شود.
پنتاگون ممکن است همچنان منابع مالی قابل‌توجهی در اختیار داشته باشد که کنگره در دوره‌های بودجه‌ای قبلی تصویب کرده است. بخشی از این اعتبارات، بسته به اهداف قانونی تعیین‌شده و مدت اعتبار آنها، ممکن است همچنان قابل تخصیص یا هزینه‌کرد باشد.
علاوه بر این، اعتبارات موجود می‌تواند برای مدتی بخشی از هزینه‌های عملیاتی را پوشش دهد.
قوه مجریه همچنین از اختیارات قانونی محدودی برای انتقال یا جابه‌جایی منابع مالی میان حساب‌های مختلف برخوردار است. البته این اختیارات تابع محدودیت‌های قانونی، الزامات اطلاع‌رسانی به کنگره و شرایط تعیین‌شده در قوانین تخصیص بودجه هستند.
به همین دلیل، اعمال یک محدودیت مالی جامع مستلزم توجه همزمان به چند موضوع است:
1- جلوگیری از تصویب اعتبارات تکمیلی جدید برای جنگ ایران.
2- محدود کردن استفاده از اعتبارات موجود برای عملیات نظامی مشخص علیه ایران.
3- محدود کردن انتقال یا جابه‌جایی اعتبارات با هدف دور زدن محدودیت‌های کنگره.
4- ایجاد سازوکارهای نظارتی و گزارش‌دهی برای اطمینان از اجرای محدودیت‌ها.
5- اطمینان از اینکه دولت نتواند با استناد به اعتبارات کلی و مبهم، منابعی را که کنگره صراحتاً مصرف آنها برای عملیات نظامی را ممنوع کرده است، به کار گیرد.
سرویس پژوهشی کنگره آمریکا در گزارش‌های خود به چند سازوکار حقوقی مرتبط با این موضوع، از جمله «قانون هدفمندی اعتبارات» (Purpose Statute)، محدودیت‌های انتقال و جابه‌جایی بودجه و «قانون منع کسری اعتبار» (Antideficiency Act) اشاره کرده است. این مقررات چارچوب قانونی هزینه‌کرد منابع تخصیص‌یافته به دستگاه‌های فدرال را مشخص می‌کنند.
در نهایت، میزان اثربخشی این راهبرد به این بستگی دارد که دموکرات‌ها تا چه اندازه بتوانند اکثریت جدید خود در کنگره را به محدودیت مالی مستمر و قابل‌اجرایی علیه دولت ترامپ تبدیل کنند.
